Sahara occidental, Maroc et UE : comment une bonne loi fait une bonne politique

La Cour européenne de justice (CJUE) a une fois de plus démontré que l’Union européenne reste une communauté fondée sur l’État de droit. Pour la cinquième fois, il a rejeté les efforts du Conseil de l’UE et de la Commission européenne – qui sont conjointement responsables des relations commerciales de l’UE – pour étendre les dispositions des accords agricoles et de pêche UE-Maroc au territoire du Sahara occidental.

Les deux décisions en faveur du Polisario, en tant que représentant du peuple du Sahara occidental, auront des implications de grande envergure pour les relations de l’UE avec le Maroc et façonneront son implication dans le conflit plus large entre le Maroc et le Polisario.

À la suite de la décision de la Cour, les pêcheurs de l’UE ne seront plus autorisés à opérer dans les eaux du Sahara occidental avec des permis marocains, tandis que les exportations agricoles marocaines en provenance du territoire seront exclues des tarifs préférentiels de l’UE. Les importateurs et opérateurs de pêche de l’UE qui ne respectent pas ces décisions se retrouveront dans une situation juridique dangereuse en dehors du cadre réglementaire de l’UE. Et, en effet, l’avocat du Polisario a déjà mis en garde contre sa détermination à faire appliquer le droit de l’UE contre les entreprises capricieuses.

Plus généralement, les arrêts ont réaffirmé la politique de différenciation naissante de l’UE – en vertu de laquelle elle est légalement obligée d’exclure le territoire du Sahara occidental de ses accords avec le Maroc. Ceci est basé sur deux déterminations fondamentales. Le premier est le statut du Sahara occidental en tant que territoire « séparé et distinct » du Maroc (et le devoir concomitant de l’UE de non-reconnaissance de la souveraineté marocaine sur le territoire). La seconde est la nécessité d’obtenir le consentement du peuple du Sahara occidental lors de la conclusion d’accords relatifs à son territoire. L’effet de ces doubles exigences légales ira au-delà des exportations agricoles et de l’accès à la pêche, parallèlement dans une certaine mesure à l’élaboration de mesures par l’UE d’exclure le territoire palestinien de ses relations avec Israël.

C’est loin d’être un feu de paille. En 2018, la CJUE a jugé que l’accord aérien de l’UE avec le Maroc ne couvrait pas le Sahara occidental, laissant les transporteurs de l’UE (qui continuent d’opérer des vols vers le territoire) dans un vide réglementaire. Même la Commission européenne semble avoir compris. L’année dernière, il a exclu le territoire d’un projet d’ accord Interbus (régulation du trafic des autocars) avec le Maroc. Avec le temps, cette politique de différenciation affectera inexorablement d’autres aspects des relations de l’UE avec le Maroc – des programmes de financement aux projets de recherche et développement. En outre, la décision de la Cour peut influencer l’issue d’une contestation distincte mais similaire de la société civile contre le nouvel accord de partenariat post-Brexit du Royaume-Uni avec le Maroc.

Cet « effet papillon » juridique constitue un défi important pour le Maroc. Sa position intransigeante sur l’inclusion du Sahara occidental dans ses accords bilatéraux est en partie motivée par des intérêts financiers : les entreprises marocaines, dont beaucoup seraient liées au roi et à ses associés, ont profité du Sahara occidental et de son inclusion dans les relations commerciales avec l’UE. Mais il y a aussi une forte dose d’idéologie puisque cela constitue un moyen de légitimer l’ occupation marocaine du territoire.

Mais les positions marocaines entreront de plus en plus en conflit avec les contraintes juridiques de l’UE telles qu’appliquées par la CJUE. Avec les mains de Bruxelles liées par la Cour, Rabat devra soit accepter les termes de l’UE, soit risquer de perdre l’accès aux accords nouveaux et existants. En ce qui concerne l’accord Interbus de l’UE, le gouvernement marocain a pu faire passer l’idéologie avant tout sans trop perdre. Mais ces coûts pourraient rapidement dégénérer lorsque des accords de financement et de coopération de l’UE seront mis en jeu.

La perte du Maroc est bien sûr le gain du Polisario. Les efforts soutenus de la Commission et du Conseil pour supprimer l’autodétermination sahraouie ont eu un impact négatif sur les perspectives de résolution du conflit du Sahara occidental, en amplifiant la dynamique de pouvoir négative qui a conduit à l’échec des tentatives passées de rétablissement de la paix. Les décisions de cette semaine pourraient progressivement commencer à inverser la tendance.

La Cour a également renforcé la position internationale du Polisario, en réaffirmant son statut de représentant légal international du territoire du Sahara occidental et de son peuple – une chose contre laquelle le Maroc, la Commission et le Conseil ont vigoureusement plaidé. Comme la Cour l’a souligné, l’autorité du Polisario se limite non seulement à sa participation au processus de paix sans issue mené par
l’ONU, mais aussi à l’exploitation des ressources naturelles du Sahara occidental. Cela a donné au Polisario un coup de pouce important après la proclamation l’année dernière par le président américain Donald Trump de la souveraineté marocaine sur le Sahara occidental. (Une déclaration qui s’est d’ailleurs avérée sans rapport avec les délibérations de la Cour).

L’UE a subordonné sa politique du Sahara occidental (et l’autodétermination sahraouie) à sa volonté de développer et de maintenir des relations bilatérales étroites avec le Maroc. C’est ce qui ressort de la déclaration commune publiée par le Service européen pour l’action extérieure au nom du haut représentant de l’UE pour les affaires étrangères Josep Borrell et du ministre marocain des Affaires étrangères Nasser Bourita, quelques minutes seulement après l’arrêt de la Cour, s’engageant à renforcer la coopération dans « un climat de sérénité ». Cet effort pour apaiser Rabat reflète à quel point l’UE se sent dépendante du Maroc vis-à-vis de ses intérêts fondamentaux, à savoir la coopération antiterroriste, le contrôle des migrations et le transit du gaz.d’Algérie. Le gouvernement marocain a à son tour volontairement exploité ces intérêts pour dissuader l’UE et ses États membres d’adopter des positions jugées trop favorables au Polisario ou sapant les revendications marocaines sur le territoire.

Mais en considérant la question du Sahara occidental exclusivement à travers le prisme de ses relations avec le Maroc, le Conseil se retrouve aujourd’hui pris entre ses volontés politiques et ses obligations juridiques, sans aucune voie réaliste. Comme la Cour l’a indiqué, la seule base légale pour les relations de l’UE avec le Sahara occidental est d’obtenir le consentement du peuple du Sahara occidental représenté par le Polisario. Bien que juridiquement simple, les responsables de l’UE et des États membres ont continuellement exclu une telle possibilité étant donné la profonde colère que cela provoquerait à Rabat. Malgré l’épuisement des arguments juridiques, le Conseil peut encore faire appel des décisions – à la demande de la France et de l’Espagne qui (avec une organisation agricole marocaine) se sont jointes à la procédure judiciaire pour défendre les accords passés.

Plutôt que de continuer à travailler main dans la main avec le Maroc pour retarder l’inévitable, le Conseil ferait bien d’affronter la réalité, aussi meurtrière soit-elle. Après avoir soutenu publiquement Rabat à plusieurs reprises, au détriment de l’engagement de l’UE envers le droit international, le Conseil doit maintenant réduire ses pertes. Cela risquera sans doute une nouvelle crise. Mais il devrait tirer confiance de la capacité avérée de l’UE à rester relativement unie et à résister aux efforts du Maroc pour « armer la migration » – comme elle l’a fait en mai lorsqu’elle a encouragé des milliers de migrants à entrer dans la ville espagnole de Ceuta, sur la côte nord-africaine. Si l’UE a clairement intérêt à maintenir des relations étroites, elle ne doit pas accepter la poursuite du « chantage » marocain .

Par-dessus tout, le Conseil devrait apprécier le bien politique qui peut découler de la mise en œuvre correcte des lois de l’UE. Au-delà de la défense de l’intégrité de l’ordre juridique de l’UE, la Cour a fourni un moyen de rééquilibrer les relations avec le Maroc, et a donné au Conseil un alibi parfait : il n’a d’autre choix que de respecter les décisions de la Cour. En tant que partie la plus forte, l’UE a beaucoup moins à perdre de toute perturbation des relations à plus long terme, surtout à un moment où la situation socio-économique du royaume reste fragile.

Comme le dernier épisode le révèle à nouveau, un conflit non résolu au Sahara occidental continuera d’avoir un impact sur les intérêts européens, en particulier la coopération bilatérale avec le Maroc. Ignorer l’éléphant dans la pièce n’est plus une option. Comme la Cour l’a clairement indiqué, il ne peut y avoir de séparation entre les relations de l’UE avec le Sahara occidental et le Maroc du conflit plus large. Le résoudre est donc dans l’intérêt de l’UE.

Plutôt que d’essayer encore une fois de supprimer l’autodétermination sahraouie et de contester les décisions de la CJUE, le Conseil devrait saisir la nomination prévue du diplomate vétéran de l’UE Staffan de Mistura comme nouvel envoyé des Nations Unies au Sahara occidental pour relancer un processus de paix crédible dirigé par l’ONU. . En cours de route, l’UE pourrait constater que la décision de cette semaine – combinant les pouvoirs normatifs et commerciaux de l’UE – lui donne un levier précieux pour aider à pousser et pousser les parties vers un futur accord basé sur le concept de libre association (une solution signalée par le Rechercher). Cela permettrait de réaliser l’autodétermination sahraouie grâce au partage du pouvoir avec le Maroc conformément au droit international, fournissant enfin une base juridique et politique solide pour le commerce avec le Sahara occidental.

Hugh Lovatt

Chercheur principal en politique